Rafael Carles y Arístides Hernández
En el día de ayer hicimos la presentación de los “Números de Panamá No. 51”, una publicación exclusiva de AIH Capital sobre la situación de las finanzas públicas al cierre del 2024 y las perspectivas económicas para los próximos meses.
En 2024, las finanzas públicas evidenciaron un marcado deterioro, ubicando la situación a niveles comparables con los registrados durante la pandemia. En 2021, el déficit del SPNF ascendió a USD4,345 millones (6.4% del PIB), mientras que en 2024 se incrementó a USD6,416 millones (7.35% del PIB). En el caso del Gobierno Central, el déficit pasó de USD4,496 millones en 2021 (6.7% del PIB) a USD6,774 millones en 2024 (7.8% del PIB).
Además, el balance fiscal reflejó modificaciones derivadas de ajustes contables, trasladando ingresos de 2023 a 2024 y reubicando gastos de 2024 en 2023. Sin estos ajustes, en 2024, el déficit fiscal del SPNF habría alcanzado el 8.0% del PIB y en el Gobierno Central 8.4%, según nuestros cálculos.
En 2024, al igual que en 2021, el balance fiscal del Gobierno Central arrojó un ahorro corriente negativo, lo que significa que no solo se recurrió al endeudamiento para financiar inversiones públicas, sino que también se pidieron préstamos para pagar gastos operativos, como planilla, subsidios e intereses de la deuda. En este contexto, el endeudamiento ha dejado de ser una herramienta para fomentar el desarrollo económico y se ha convertido en una necesidad para asegurar las operaciones del sector público.
La economía global afronta incertidumbre por el resurgimiento del proteccionismo, disputas geopolíticas y dificultades económicas en Europa.
Por el lado del gasto, los factores que ejercieron mayor presión sobre el balance fiscal del Gobierno Central fueron el pago de intereses y el gasto en planilla. El pago de intereses de la deuda pública pasó de USD1,540 millones en 2021 a USD2,519 millones en 2024, un incremento de USD979 millones o 64% en tres años. El gasto en planilla paso de USD3,792 millones en 2021 a USD4,443 millones en 2024, un aumento de USD651 millones o 17% en tres años.
La recaudación tributaria del Gobierno Central, por su parte, evidencia resultados preocupantes. En 2012, representaban 11.6% del PIB, pero en 2024, apenas 6.6%, una caída de 5 puntos porcentuales. Esta caída no es solo una estadística: financieramente, representa una pérdida de USD4,350 millones anuales de ingresos tributarios.
Y no solo se ha debilitado la capacidad del Gobierno Central de recaudar Ingresos Tributarios, sino también la de generar Ingresos No Tributarios. Esto obedece a la disminución relativa de los aportes provenientes de la participación del Gobierno en empresas estatales y mixtas. En el caso de los aportes del Canal, principal fuente de Ingresos No Tributarios, en 2023 y 2024, el peso de sus aportes respecto al PIB fue inferior al registrado durante 2020, 2021 y 2022.
Si bien, múltiples factores han llevado a las finanzas públicas a una situación crítica, nuestro análisis señala tres aspectos determinantes: primero, la evasión fiscal; segundo, la rigidez del gasto en el Presupuesto de la Nación; y tercero, la gran cantidad de incentivos fiscales que el Estado otorga al sector privado.
La evasión fiscal es consecuencia de la fragilidad de la entidad recaudadora y las deficiencias del marco normativo que la regula. A pesar de su papel clave para el Estado, esta institución enfrenta limitaciones estructurales, como la falta de estabilidad laboral de sus funcionarios, debilitando su capacidad operativa y de fiscalización. Además, la eliminación del Cálculo Alterno del Impuesto sobre la Renta (CAIR) para empresas con ingresos gravables anuales iguales o inferiores a USD1.5 millones contribuyó, a nuestro juicio, al aumento de la evasión.
A lo anterior se suma la poca flexibilidad que tiene el manejo del gasto público. Más del 75% del gasto en el Presupuesto de la Nación, que asciende a USD30,691 millones para 2025, es rígido y resulta casi inmodificable debido a obligaciones financieras, restricciones legales y autonomías institucionales. El pago del servicio de la deuda pública absorberá el 18.6% del total del gasto del Presupuesto 2025. A esto se suma que el Gobierno no tiene control directo sobre los presupuestos de entidades como Banco Nacional de Panamá, Caja de Ahorros, Caja del Seguro Social (CSS), Aeropuerto Tocumen, Empresa de Transmisión Eléctrica, S.A. y la Empresa Nacional de Autopistas. En conjunto, estas instituciones absorben 35.4% del presupuesto de gastos 2025.
El Gobierno debe garantizar además la asignación presupuestaria del sector educativo, de 7% del PIB, que absorbe el 19.4% del gasto del Presupuesto de la Nación 2025, y cumplir con los aumentos salariales fijados por leyes especiales, que benefician al 70% de los funcionarios.
Para dimensionar la rigidez del gasto en el Presupuesto de la Nación, en 2024, la recaudación tributaria representó el 6.6% del PIB mientras que el presupuesto asignado a educación 7.0% del PIB. Esto significa que los ingresos tributarios no son suficientes ni siquiera para cubrir el gasto asignado al sector educación, sin contar las necesidades presupuestarias de sectores claves como salud, seguridad y social.
Distante de la realidad, existe la percepción de que el Gobierno dispone libremente de $30,000 millones. Si se excluyen el pago del servicio de la deuda, el presupuesto de entidades que el Gobierno no tiene control directo y las transferencias, el monto manejado por el Gobierno Central es inferior a $9,000 millones anuales.
La fragilidad de las finanzas públicas se ve aún más comprometida por la amplia gama de incentivos, beneficios y exoneraciones fiscales que el Estado concede a diversos sectores y actividades privadas. La lista es larga e incluye a los puertos, sector aéreo, turismo, energía, ferrocarril, Zona Libre de Colón, otras zonas francas, Panamá-Pacífico, Ciudad del Saber, call centers, sociedades de inversión inmobiliaria, Minera Panamá y algunas actividades industriales y agropecuarias, entre muchas más. Además, existen exoneraciones como el impuesto de importación de vehículos para una amplia lista de beneficiarios y otras que se otorgan por la vía diplomática.
En el caso de los subsidios que otorga el Estado a hogares, estos se han reducido en una cuantía importante luego de la pandemia del COVID-19. Además, recientemente se eliminó el bono de $10,000 para la compra de vivienda de familias de bajos ingresos, así como el subsidio que mantenía el precio tope para el arroz. También el Gobierno ha propuesto ajustes a la Ley de Interés Preferencial para viviendas y anunció un posible aumento al precio del pasaje del transporte público, lo que disminuiría el costo de los subsidios.
A todo lo anterior se suman las preocupaciones sobre la sostenibilidad del programa de pensiones y jubilaciones de la CSS, cuya reforma se debate en la Asamblea Nacional sin un desenlace previsible. Si se aprueba una reforma que establezca que el Estado transfiera recursos económicos a la CSS, en las condiciones actuales de las finanzas públicas, el Gobierno tendría que pedir prestado también para pagar jubilaciones y pensiones. ¿Quién prestaría para jubilaciones?
Toda esta situación sumerge a las finanzas públicas en un laberinto fiscal. Cada intento del Gobierno por reducir el gasto público choca con su propia rigidez presupuestaria. Si se busca recortar o eliminar beneficios y exoneraciones fiscales, no tardarán en surgir voces alertando sobre el impacto en la competitividad empresarial. Y si intenta aumentar los ingresos mediante una reforma, cada contribuyente se convertirá en un bastión de resistencia. En un escenario como este, no es de extrañar que el Gobierno opere con una visión de corto plazo y gobierne un día a la vez.
Todo lo anterior subraya la necesidad de una reforma estructural que facilite optimizar la eficiencia del gasto público, fortalecer la capacidad recaudatoria del Estado y reducir y eliminar aquellos incentivos, exoneraciones y beneficios fiscales que no se justifican. Esta reforma debe estar orientada a la sostenibilidad fiscal, el uso eficiente de los recursos públicos y una distribución justa de la carga tributaria.
En 2024, al igual que en 2021, el balance fiscal del Gobierno Central arrojó un ahorro corriente negativo, lo que significa que no solo se recurrió al endeudamiento para financiar inversiones públicas, sino que también se pidieron préstamos para pagar gastos operativos, como planilla, subsidios e intereses de la deuda.
La buena noticia es que, a pesar de la situación de las finanzas públicas y otros eventos adversos, como el cierre de la mina de cobre y las limitaciones en las actividades del Canal, por restricciones del agua, la economía de Panamá creció 3.5% en 2024. El año pasado, el crecimiento estuvo impulsado por el comercio y consumo interno, sector financiero, puertos, actividad aérea, turismo y sector eléctrico. La inversión pública también contribuyó de manera positiva, por los proyectos de continuidad. Si la mina de cobre hubiera mantenido operaciones, el crecimiento habría sido de 7.3% en 2024.
A pesar del crecimiento económico, no se logró frenar el aumento del desempleo ni de la informalidad en 2024. La tasa de desempleo se elevó del 7.4% en 2023 al 9.5% en 2024, mientras que la informalidad laboral del 47.4% al 49.3%. Las provincias más afectadas fueron Panamá, Chiriquí y Veraguas.
Panamá mantiene un ritmo de crecimiento económico promedio superior a la economía global y regional. En 2025, la economía de Panamá crecerá 4.0%. Este repunte se debe a varios factores, entre ellos, la disipación del impacto del cierre de la mina, la normalización de las operaciones del Canal y la continuidad del dinamismo en sectores estratégicos como el turismo, transporte aéreo, sector eléctrico y la inversión pública. En este último, el Gobierno maneja una amplia cartera de proyectos de continuidad, que incluyen llave en mano. Por el contrario, el panorama de la construcción privada no es alentador. La eliminación del bono de $10,000 para viviendas de interés social y la propuesta de reducir el alcance de la Ley de Interés Preferencial, han debilitado las perspectivas.
La economía global afronta incertidumbre por el resurgimiento del proteccionismo, disputas geopolíticas y dificultades económicas en Europa. Estados Unidos ha establecido aranceles a México, Canadá y China, pero tras conversaciones pospuso su implementación a Canadá y México hasta el 2 de abril de 2025. Se espera que en 2025 la economía global crezca 3.5% (3.2% en 2024) y América Latina y El Caribe 2.4% (2.2% en 2024). India se perfila como el país con mayor crecimiento económico global, beneficiándose del traslado de las cadenas de suministro y la relocalización de empresas que buscan reducir su dependencia de China. En América Latina, República Dominicana se perfila como la más dinámica.
Panamá, cuya economía depende del comercio y la inversión extranjera, cualquier cambio en la política comercial de Estados Unidos tendría un impacto importante. Estados Unidos es el principal socio comercial de Panamá, el mayor usuario del Canal, uno de los principales destinos de exportaciones y un actor clave en la inversión extranjera.
Los autores son empresarios
