Juan Cardona. Ingeniero
Las discusiones que se están llevando a cabo sobre las reformas a la Caja del Seguro Social (CSS) me motivaron a investigar y refrescar en la memoria de los panameños, la historia del origen de esa institución hospitalaria. Desde su creación, la CSS ha desempeñado un papel fundamental en la estabilidad social y económica de Panamá, evolucionando continuamente para adaptarse a las cambiantes realidades del país a lo largo de los años.
La Ley 23 de 1941 – Historia
La CSS fue fundada en 1941 durante la administración del Dr. Arnulfo Arias (1940-1941) mediante la Ley 23 del 21 de marzo de 1941. Esta ley instituyó la obligatoriedad para todos los empleados públicos y para los particulares en los distritos de Panamá y Colón que se inscribieran y contribuyeran al sistema de seguridad social. Esto incluía su afiliación al Seguro de Enfermedad y Maternidad, haciendo que, tanto los trabajadores como sus empleadores, aportaran al sistema para garantizar la cobertura de salud y maternidad de los empleados.
Un artículo revelador del Lcdo. Augusto A. Vives, actuario de la Caja de Seguro Social en las décadas de 1950 y 1960, titulado “Apuntes para una historia de la Seguridad Social en Panamá”, publicado en la Revista Lotería N°. 80, de julio de 1962, ofrece una reflexión crítica sobre la Ley 23 de 1941, que estableció la Caja de Seguro Social como una institución autónoma en Panamá. A pesar de representar un avance significativo, Vives señala que la ley tenía serias deficiencias, entre las cuales destaca la falta de estudios actuariales que aseguraran la sostenibilidad financiera del sistema.
El citado autor subraya, además, el impacto negativo de las anteriores leyes de jubilación, que imponían una carga económica pesada sobre el nuevo sistema, complicando la viabilidad de la Caja desde sus inicios. En Panamá, desde 1924 se empezó a legislar sobre previsión social. La Ley 9 de 1924 estableció un sistema de jubilación para los empleados de los Telégrafos. Este mismo beneficio se extendió con la Ley 65 de 1926, para empleados de la Agencia Postal de Panamá, del Banco Nacional y del Hospital Santo Tomás; la Ley 78 de 1930, para los maestros de Educación Pública y la Ley 8 de 1931 para los empleados del comercio y la industria.
Ninguna de las normas mencionadas incluía la asistencia médica; es por ello que la Ley 23 de 1941, que creó la CSS fue novedosa. En 1935, se aprobó la Ley 7, que derogó estas leyes no contributivas y, por primera vez, se introdujo un sistema de jubilación que incluía la obligación de cotizar para los empleados públicos, estableciendo así las bases de un sistema contributivo en el que el beneficiario contribuiría a su propia pensión. Todos los jubilados de estas leyes, en virtud del artículo 36 de la Ley 23 de 1941 fueron asumidos por la CSS. Mantener a pensionados que no habían contribuido a este sistema fue una pesada carga financiera para la nueva institución.
Tras la fundación, en 1941, la CSS era un sistema improvisado y su estabilidad financiera era riesgosa al no haber realizado cálculos actuariales para saber cuánto dinero se necesitaría en el futuro para cubrir las pensiones y servicios de salud. La CSS carecía de fortaleza sin estudios actuariales que proyectara la relación entre ingresos (aportaciones) y egresos (pago de beneficios) a lo largo del tiempo.
Para fortalecer y profesionalizar a la CSS, el gobierno del presidente Ricardo de la Guardia promulgó la Ley 134 de 1943, que proporcionó los medios técnicos necesarios para su equilibrio financiero. No obstante, como explicó el Lcdo. Augusto A. Vives, estos ajustes técnicos no eran suficientes por sí mismos: el éxito del sistema dependía también de una economía nacional lo suficientemente fuerte y estable para sostener los crecientes gastos en salud y pensiones.
El 29 de julio de 1955, el Lcdo. Vives ofreció una conferencia en la Universidad de Panamá para explicar la situación económica de la CSS. En su presentación, destacó el “valor actuarial” de las pensiones del Estado, un término que se refiere a la cantidad de dinero que el sistema de seguridad social necesitaba en ese momento para garantizar el pago de todas las pensiones futuras a los jubilados actuales hasta que el último de ellos falleciera.
Según los cálculos actuariales, la CSS requería en su momento un fondo de B/.15,000,000.00 (15 millones de dólares) para cubrir estas obligaciones financieras con los pensionados, reflejando el monto total que la institución debía tener reservado para asegurar la estabilidad y continuidad de los pagos de jubilación. Esto significaba una carga económica importante que iba a seguir creciendo y que requeriría que el Estado asignara más dinero cada año, a medida que se fueran jubilando más personas.
Hay que tomar en consideración que el presupuesto de Renta de Panamá producto de los diferentes impuestos y otras rentas públicas en 1955 era de 43,946,774.31 (43 millones 943 mil 774 dólares con 31 centésimos), de acuerdo con la Gaceta Oficial N°.12555, del 31 de enero de 1954. ¿Cuánto será en la actualidad el monto de los cálculos actuariales para cubrir las obligaciones futuras de los pensionados actuales de la CSS?
La fundación de la CSS
La fundación de la CSS, en 1941, se dio en un contexto complejo marcado por la Segunda Guerra Mundial y la crisis económica post-Gran Depresión. Panamá enfrentaba altos índices de desempleo, desnutrición y problemas de salud. Su creación fue impulsada por el presidente Arnulfo Arias, quien, influenciado por su experiencia en Europa, veía en los sistemas de seguridad social como el de Bismarck en Alemania, una solución.
La ley 23 de 1941 surge en un contexto político polarizado, con una fuerte confrontación entre la oficialista Coalición Nacional Revolucionaria y la opositora Alianza Democrática Popular. El gobierno del Dr. Arias fue visto como autoritario por sus opositores, quienes desconfiaron de su gestión de gobierno a tal punto que la creación de la CSS tuvo una limitada aceptación popular. Como no hubo una campaña adecuada de preparación e información previa sobre el funcionamiento de la CSS, la institución no logró ganar la simpatía de los trabajadores, quienes no comprendían su funcionamiento, lo que resultó en desconfianza al sistema.
El primer director de la CSS fue Manuel María Valdés y su primer local estuvo en un edificio contiguo al Instituto Nacional. Allí se atendían temas administrativos. La atención de pacientes se realizaba en un área el Hospital Santo Tomás, conocida como el “Pabellón de los Asegurados”, donde funcionaba la consulta externa y los servicios quirúrgicos. Su primer médico contratado fue el Dr. Manuel Ferrer Valdés.
El 20 de junio de 1948, el diario Panamá América publicó una entrevista con Ricardo Acevedo, gerente de la institución hospitalaria, quien dijo que la CSS para 1945, además de servicios médicos, ofrecía servicios de odontología y farmacéuticos, y que había atendido a más de 7,000 asegurados para en 1947.
Acevedo explicó que el 83% de los ingresos de la CSS se destinaban a pensiones, debido a que asumió las cargas de pensiones de leyes previas. En 1948, la CSS decidió invertir sus reservas en la construcción de viviendas, para mejorar sus ingresos y prestar un servicio a la comunidad con nuevas viviendas.
La falta de estudios actuariales y otros problemas que afectaron a la CSS
La CSS enfrentó problemas financieros desde sus inicios por la ausencia de estudios actuariales, pero a lo largo de su historia, otros factores también afectaron gravemente su situación financiera, como la intervención política, decisiones administrativas inadecuadas y la corrupción.
En los años 70, la implementación de jubilaciones anticipadas (50 años para mujeres y 55 para hombres) y la concesión de pensiones especiales sin suficientes aportes agravaron la situación. En los años 80, el caso del proyecto de viviendas generó grandes pérdidas y surgieron denuncias de «botellas» (empleados ficticios) y desvío de medicamentos. Estos problemas generaron desconfianza en el sistema y afectaron su solvencia, lo que llevó a protestas para exigir la devolución de partidas salariales retenidas. Esta crisis fue reconocida desde los 90, pero no fue hasta 2005 cuando se abordó una reforma integral bajo el presidente Martín Torrijos.
Las reformas a la CSS del 2005
La aprobación de la Ley 51 de 2005, que reformó la CSS, fue conflictiva. Tras la suspensión de la Ley 17 y meses de diálogo, la Asamblea Nacional finalmente la aprobó en diciembre de 2005, con una votación de 46 a favor y 27 en contra. Esta ley estableció un sistema mixto, permitiendo a los menores de 35 años elegir entre beneficios definidos o ahorro personal. Además, elevó el número mínimo de cuotas a 240, mantuvo la edad de jubilación en 57 para mujeres y 62 para hombres, y ajustó las cuotas y el cálculo de pensiones para mejorar la sostenibilidad.
¿Dónde quedaron los B/7,245,000,000 que el Estado iba a aportar hasta el año 2060?
Es interesante anotar que, en un artículo publicado por el vicepresidente Rubén Arosemena, en La Prensa, el 24 de diciembre de 2005, pagina 11A, titulado “Todos ganamos”, afirma que “El Estado, por su parte, compromete un aporte para la sostenibilidad del subsistema exclusivamente de beneficios definidos, con partidas anuales hasta el año 2060 que, sumadas, representan la cifra de 7.24 mil millones de dólares. Estos aportes serán administrados mediante un fideicomiso cuyo fiduciario será el Banco Nacional de Panamá”.
¿Cuál es la fecha estimada para que el sistema solidario de la CSS se cierre?
Si asumimos que los varones jubilados en 2032 con 62 años permanecerán, 30 años más en el sistema, es decir, hasta los 92 años, significa que hasta el año 2062 estaría vigente el sistema solidario actual. Es decir, unos 8 años más a partir de 2024.
Mesas del diálogo 2024: Un cúmulo de opiniones
Es esencial que los sistemas de la CSS estén adecuadamente estructurados, con mecanismos de ajuste automático y una gestión financiera sólida. Sin embargo, surge la pregunta sobre si las propuestas presentadas en las mesas de diálogo en la Presidencia están basadas en estudios financieros y actuariales concretos.
Las informaciones que circulan en los medios parecen más bien opiniones, sin el respaldo de análisis cuantitativos claros. Se mencionan propuestas como regresar al sistema solidario o mejorar los procesos de la CSS, pero ¿se ha evaluado realmente el costo y la viabilidad financiera y actuarial de estas ideas? Es crucial contar con cifras verificadas para tomar decisiones fundamentadas.
Radiografía actual de la CSS
Para comprender la situación de la CSS, necesitamos datos claros y actualizados sobre ingresos (cuotas obrero-patronales y otros aportes), egresos (pagos de pensiones), número de cotizantes, número de jubilados, y monto actual de las reservas.
Estos datos básicos son esenciales para evaluar la situación económica de la CSS y proyectar la duración de sus reservas.
El sistema solo es sostenible si existe un balance entre ingresos y egresos. Si los egresos superan los ingresos, se genera un déficit que obliga a usar las reservas, cuyo límite debemos conocer para evaluar su viabilidad.
Otra manera de compensar el déficit es determinar mediante un análisis financiero cuál es el déficit para compensarlo mediante un mayor aporte del Estado.
Mediante un estudio actuarial del flujo de caja que necesitará la CSS para cumplir con sus obligaciones en un tiempo determinado (20 años, 30 años, 40 años).
O una combinación de aportes estatales, modificaciones de parámetros, de cuotas, etc.
Ejemplo sencillo de un sistema de jubilación
Imaginemos un sistema de jubilación con los siguientes datos:• 100 cotizantes, cada uno aportando 100 dólares al mes.• 50 jubilados, con una pensión promedio de 600 dólares al mes.• Reservas del sistema: 1,000,000 dólares. Cálculos:• Ingresos: 100 cotizantes × 100 dólares = 10,000 dólares al mes.• Egresos: 50 jubilados × 600 dólares = 30,000 dólares al mes.• Flujo de caja neto: 10,000 – 30,000 = -20,000 dólares al mes. Esto significa que el sistema tiene un déficit mensual de 20,000 dólares mensuales. Duración de las reservas:• Reservas iniciales: 1,000,000 dólares• Déficit mensual: 20,000 dólares. Duración de las reservas: 1,000,000 ÷ 20,000 = 50 meses, es decir, 4.17 años.
Conclusiones
1. El déficit mensual de 20,000 dólares debe ser resuelto de algunade las siguientes maneras, si no queremos llegar al colapso inmediato:
a) Con las reservas… ya vemos que duraría 50 meses.
b) Por medio de aportes del Estado.
c) Mejorado las inversiones… produciendo 20,000 dólares por mes.
d) Mediante el aumento del número de cotizantes.
e) reduciendo las pensiones de 30,000 a 10,000 dólares por mes.
2. Imaginemos por un momento que no contamos con reservas ni otras fuentes de ingresos. Para balancear el sistema, los egresos deben ser iguales a los ingresos. Es decir, el monto de las pensiones debe ser igual al monto de las cotizaciones.
3. Si nuestras cotizaciones (en el ejemplo) son por un monto de 10,000 dólares por mes, las pensiones hay que bajarlas de 30,000 a 10,000 dólares por mes.
4. Esto significa que la pensión de 600 dólares se tiene que rebajar a 200 mensuales. De esta manera, al multiplicar 50 jubilados por 200 dólares de pensión, da una pensión total de 10,000 dólares por mes, lo que sería igual a las cotizaciones de 10,000 dólares por mes.
5. Ahora imaginemos que el sistema planteado arriba (con 50 jubilados y 100 cotizantes) estuviera balanceado, es decir, que los egresos fueran iguales a los ingresos…
¿Qué pasaría si uno o varios cotizantes se jubilan?Entonces, nuevamente el sistema se desbalancea. El sistema entra en déficit, porque habría menos cotizantes aportando dinero para mantener las jubilaciones.
6.Para evitar que el sistema se desbalancee, hay que prolongar la permanencia de los cotizantes en el sistema.
7.Para prolongar la permanencia de los cotizantes, se tendría que aplicar aumentos en la edad de jubilación o en el número de cuotas.
Riesgos para la CSS y todos sus programas
La Caja de Seguro Social enfrenta una variedad de riesgos:
- Envejecimiento de la población.
- Disminución de la tasa de natalidad.
- Aumento de la longevidad.
- Problemas con la economía, desempleo, inflación, problemas políticos, etc.
- Riesgos financieros como bajos rendimientos de inversión y déficits actuariales.
Es crucial que el proceso de reforma de la CSS se lleve a cabo con total transparencia y con la participación de todos los sectores sociales. Solo de esta manera podrá garantizarse que el sistema siga cumpliendo su misión de protección, particularmente para los trabajadores más vulnerables.
Al igual que en el pasado, estamos ante una oportunidad única para consolidar un sistema que no solo brinde protección social, sino que también garantice su sostenibilidad económica a largo plazo. Es fundamental que se preserve el espíritu solidario que ha caracterizado a la CSS durante más de 80 años de historia. Sin embargo, este enfoque debe ser respaldado por análisis técnicos y actuariales rigurosos, para asegurar que las decisiones tomadas sean viables y respondan adecuadamente a las necesidades cambiantes de la población.
